Развитие инновационной инфраструктуры: государственная политика и состояние

В России создан Проектный офис ОАО «РВК» и Минэкономразвития по развитию объектов инновационной инфраструктуры. Анализ, проведенный им, показал, что государственная поддержка объектов инновационной инфраструктуры в настоящее время не обеспечивает достижение поставленных перед ней целей и задач, при этом ее развитие мало связано с моделью роста экономики.

Повестка развития инновационной инфраструктуры Российской Федерации
Cкачать документ

С начала 90-х годов в России, согласно данных отчета Проектного офиса, было создано более 1000 объектов инновационной инфраструктуры (ИИ). Среди них особые экономические зоны технико-внедренческого типа (5 единиц), наноценты (10 единиц), центры прототипирования (13 единиц), сертификационные центры и испытательные лаборатории (16 единиц), центры информационной и консалтинговой инфраструктуры (29 единиц), центры инжиниринга (28 региональных центров инжиниринга, 20 инжиниринговых центров на базе ведущих технических вузов, 9 инжиниринговых центров пилотных инновационных территориальных кластеров и другие), центры трансфера технологий (114 единиц), технопарки (160 единиц), бизнес-инкубаторы (200 единиц), центры коллективного пользования (300 единиц).

Развитием науки призваны заниматься Фонд перспективных исследований, Федеральное агентство научных организаций, Российский фонд научных исследований, два национальных исследовательских центра и14 наукоградов.

Также была создана система институтов развития: РОСНАНО, Фонд «Сколково», РВК, ВЭБ-инновации и другие. Инициирована организация более 200 региональных кластеров (в том числе 25 пилотных инновационных территориальных кластеров, пользующихся господдержкой из федерального бюджета) и 35 технологических платформ.

Как отмечают авторы доклада, в настоящее время инновационная инфраструктура России страдает фундаментальной проблемой выхода на самоокупаемость, что было отмечено также в Стратегии инновационного развития Российской Федерации до 2020 года. С 2007 по 2014 годы на ее развитие из федерального и регионального бюджетов было выделено 684,4 млрд руб. Это и программа поддержки малого и среднего предпринимательства (92,1 млрд руб.), и капитализации институтов развития (281,1 млрд руб.), и формирования ИИ в субъектах Российской Федерации – 67,7 млрд руб., государственных гарантий и гарантийных фондов – 243,5 млрд руб.

Как отмечено в Стратегии инновационного развития Российской Федерации до 2020 года фундаментальной проблемой развития ИИ все последние годы была проблема выхода на самоокупаемость. Данная проблема остается нерешенной и в настоящее время. За период с 2007 по 2014 годы на ИИ было потрачено 684,4 млрд руб. федерального и регионального бюджетов, в том числе в рамках программ по поддержке малого и среднего предпринимательства было выделено 92,1 млрд руб., капитализации институтов развития – 281,1 млрд руб., формирования ИИ в субъектах Российской Федерации – 67,7 млрд руб., государственных гарантий и гарантийных фондов – 243,5 млрд руб. [4]. При этом вскрылась застарелая болезнь частно-государственных проектов: значительные государственные расходы не были поддержаны запланированными объемами внебюджетного финансирования, а рост затрат не сопровождался соответствующим ростом доходов от деятельности объектов ИИ и увеличением их вклада в экономическое развитие страны. Таким образом, можно сказать, что проблема выхода ИИ на самоокупаемость не была решена.

В качестве косвенного доказательства данного тезиса выступает уровень чувствительности различных объектов ИИ к поддержке со стороны государства (Табл. 1).

 уровень чувствительности различных объектов ИИ к поддержке со стороны государства

Авторы ответа отметили тот факт, что особые экономические зоны, а также региональные центры инжиниринга имеют наибольшие возможные бюджетные риски. Уровень их чувствительности по отношению к поддержке от государства составляет целых 75%. Также можно отметить, что наименьшим показателем зависимости отличаются технологические платформы, которые изначально лишены финансирования из средств государственного бюджета. В эту категорию можно отнести и программу поддержки инжиниринговых центров, координируемая Минобрнауки и Минпромторгом России.

Инфраструктура не окупается, и данное положение только ухудшается за счет низкого уровня ее влияния на экономическую ситуацию в государстве. По данным Проектного офиса инвестиции со стороны государства в ИИ не принесли положительных эффектов, которые могли бы быть полезными для экономики.

Анализ показал, что шесть различных видов поддержки ИИ со стороны государства (субсидии на развитие региональных центров инжиниринга, субсидии Фонда «Сколково», субсидии инновационным территориальным кластерам, субсидии инжиниринговым центрам на базе ведущих технических вузов, субсидии особым экономическим зонам технико-внедренческого типа и субсидии технопаркам в сфере высоких технологий) суммарно оказывают влияние на 0,06% рынка труда и 0,8% объемов промышленного производства. Это говорит о том, что поддержка ИИ со стороны государства не оказывает значительного влияния на улучшение экономической ситуации в стране. Речь идет о таких направлениях, как увеличение рабочих мест и развитие обрабатывающих производств нового поколения.

Таким образом, остановка и полное прекращение финансирования ИИ из средств государственного бюджета из-за проблемы несоответствия ее финансирования с вкладом в улучшение социально-экономической ситуации в стране в условиях усугубившейся экономической ситуации в 2014-1015 годах вполне реально. Это действительно важно, ведь большинство ИИ находится в тесной зависимости от финансирования государством.

На низкую эффективность и оправданность государственной поддержки развития ИИ указывает еще один немаловажный аспект.

В соответствии с мнением, что изменения в экономической системе произойдут при достижении критической массы заинтересованных в этом людей, -эффективная госполитика должна быть ориентирована прежде всего на создание условий для формирования этой самой массы. Подобные цели может преследовать также ИИ.

Многими известными экономистами развивалась идея о сильном влиянии предпринимателей на популярность инновационных разработок. Ими же предпринимались многочисленные попытки определения той самой критической массы предпринимателей, которой было бы достаточно для запуска изменений в экономической системе. Влияние действительно удалось доказать – по данным исследования ОЭСР, проведенных в 23 странах, рост экономики прямым образом связан с количеством предпринимателей, обладающих высоким потенциалом.

Примечателен тот факт, что на сегодняшний день целый ряд показателей указывает на достаточно высокий уровень мощности и численности социального слоя предпринимателей-инноваторов в стране. В рейтинге, который формируется в зависимости от численности креативного класса, Россия занимает далеко не самое последнее место – 13 позиция из 82 возможных. Это свидетельствует о достаточно высоком уровне индекса креативности.

Несмотря на вышесказанное, существует ряд различных факторов, которые свидетельствуют о том, что критическая масса заинтересованных в перемене инноваторов в стране еще не является сформированной. В частности, по данным опросов, более 90% российских предпринимателей заявили о том, что не применяют в своей деятельности инновационные разработки. Также присутствует достаточно низкий уровень состоявшейся активности предпринимателей, который колеблется в районе 3,4% (во многих развитых государствах данный показатель существенно выше). Доля самостоятельно занятого населения равна всего 5,3%. А при высоком уровне монополизации (компании используют около 30% ВВП) отмечается чрезвычайный уровень применения инноваций на производстве – всего 4,8%.

Проблемы оценки эффективности ИИ

Действующая в России система оценки объектов ИИ не отражает реального их влияния на экономическую ситуацию в стране, затрагивая только формальные показатели, не имеющие особого значения. Такая система пригодна лишь для составления отчетности, предназначенной для контролирующих органов.

Примером такой оценки, когда не выполняются даже формальные показатели (выявляемые на основе план-фактного анализа), могут являться результаты контрольного мероприятия «Проверка обоснованности, результативности и эффективности использования бюджетных средств, выделенных в 2011-2014 годах на реализацию комплексной программы по созданию технопарков в сфере высоких технологий, которая была выполнена Счетной палатой в 2014 году, показала: 1) из 16 технопарков, на строительство которых в рамках Комплексной программы выделялись бюджетные средства, практически не начато строительство трех, в т.ч. в Московской области и в Санкт-Петербурге; 2) только 5 технопарков имеют значимые достижения по результатам научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок; 3) увеличение проектной мощности и протяженности водовода «ИТ-парка Анкудиновка» привели к росту затрат с планируемых 88,2 млн. до 1,2 млрд. рублей. При этом следует признать, что проверка носила в целом «мягкий» характер – анализировалось только достижение заявленных по каждому объекту формальных показателей. В случае оценки влияния результатов деятельности созданных объектов на решение реальных экономических проблем, результаты деятельности технопарков могли бы быть еще более неудовлетворительными. При этом, следует отметить, что возможно оценку эффективности объектов ИИ необходимо проводить не сразу после завершения строительства, а по истечении некоторого длительного периода времени, который должен быть обоснован (в отдельных случаях, пять и более лет).

Между тем, вопрос об оценке эффективности реализации государственных расходов, в том числе в отношении объектов ИИ, в мире ставится более комплексно. Так, например, в Лимской декларации руководящих принципов контроля, одном из основных документов международного права в этой сфере, вводится три понятия эффективности: efficiency, effectiveness and economy, что переводится как эффективность, результативность и экономичность. Аналогичная методология (иногда называемая 3E evaluation) встречается и в других официальных международных документах. Таким образом, при анализе итогов тех или иных проектов, включая объекты ИИ, эффективность должна рассматриваться в более широком комплексном виде. Видимо, только при выполнении этого условия вопрос об эффективной оценке результатов деятельности объектов ИИ может быть разрешен.

Совершенствование оценки эффективности востребовано также с точки зрения повышения устойчивости самих объектов ИИ. В настоящее время сложилась ситуация, при которой объекты ИИ получают регулярную финансовую поддержку из бюджетных источников. Однако отсутствует прозрачная система оценки обоснованности бюджетных затрат, о чем речь шла выше. В случае ухудшения бюджетной ситуации и необходимости сокращения расходов на содержание ИИ, объектами ИИ также должно быть представлено обоснование – в противном случае финансирование будет сокращаться одинаково как для успешных, так и для неудачных проектов.

Проблема оценки эффективности стоит особенно остро в ситуации дефицита нормативных правовых актов и иных открытых данных, содержащих информацию о перечне, стоимости, порядке и результатах предоставления услуг объектами ИИ (табл. 2).

 

tablica_2

Формирование еще больших рисков, которые касаются принятия новых решений в инновационной сфере, связано с отсутствием информации, о которой указано выше. Также данное обстоятельство никак не влияет на прозрачность схемы финансирования ИИ из бюджета.

Статистические данные, которые указывают на чрезвычайно низкую востребованность инновационных технологий в сфере бизнесе, являются доказательством наличия данных рисков. Низкий уровень воздействия ИИ на экономическую ситуацию в государстве обеспечивается недостаточным количеством инвестиций в данную сферу. По данным совершенных опросов, совершить инвестиции в ИИ собираются менее 8% компаний.

Помимо всех указанных выше факторов, в России наблюдается достаточно низкая эффективность и качество деятельности ИИ. По итогам проведенного в Санкт-Петербурге эксперимента путем мозгового штурма было выявлены следующие негативные факторы, относящиеся к ИИ:

  • Недостаточный уровень взаимодействия объектов ИИ с участниками кластера;
  • Малый спрос на услуги, предоставляемые инновационными инфраструктурами.

К действительно востребованным услугам ИИ были отнесены следующие:

  • Технологическое брокерство;
  • Технологический консалтинг;
  • Подготовка кадров по опережающим технологиям;
  • Разработка стратегии развития компаний.

Также к данному перечню можно отнести патентование продукции и другие необходимые услуги. Несмотря на это, из-за недостаточного спроса на услуги ИИ, объекты не могут в полной мере осуществлять поставленные перед ними задачи.

Дефицит аппарата инновационной политики

Инновационные структуры представляют собой один из возможных механизмов, предусматривающих развитие инноваций в сфере государственной экономики. Деятельность стран, которые направили достаточное количество ресурсов на осуществление развития инновационной экономики вынуждены интегрировать имеющиеся разработки в единый комплекс инновационных процессов. Следует отметить, что особенности деятельности ИИ в условиях российской экономики попадают под определенные ограничения.

Одним из основных ограничений является полное отсутствие онтологии деятельности, связанной с развитием инновационной инфраструктуры. В первую очередь это выражается в отсутствии принятой терминологии единого характера. Также на это влияет невозможность согласования проведения эффективных мероприятий, ориентированных на развитие ИИ.

Даже несмотря на то, что инновационная инфраструктура стала известна на территории России еще двадцать лет назад, доступной формулировки данного термина все еще нет. В истории наблюдалась лишь одна расшифровка схожего с данным понятия. Она гласит, что инфраструктура инновационной системы представляет собой систему субъектов инновационной деятельности, которые способствуют предоставлению услуг, связанных к созданию и реализации продукции».

Проведенный специальный анализ помог установить, что инновационная структура не оказывает серьезного влияния на инновационную государственную политику в развитых странах. Это обстоятельство в значительной степени определяет роль ИИ в формировании различных целей и задач, связанных с развитием политики государства в сфере инноваций. Именно по этой причине на сегодняшний день результативность данной практики в зарубежных странах находится на более высоком уровне, чем в Российской Федерации.

Тот факт, что в базовых понятиях, связанных с развитием инновационной структуры, отсутствует какая-либо конкретика, является очень негативным обстоятельством. Данная проблема актуальна для всей инновационной политики российского государства. Вольное толкование терминов, связанных с данной темой, приводит к чрезвычайно неэффективному расходу средств из государственного бюджета на развитие инноваций.

 

Рекомендации

1. Разработать единый понятийный аппарат инновационной политики.

Актуализировать его на основе международного опыта. Разработка понятийного аппарата должна сопровождаться процессами согласования целей и задач инновационной политики с внешними экономическими партнерами Российской Федерации. Прежде всего, в рамках ЕвраЗЭС – в продолжение ранее инициированных процессов по формированию единых технологических платформ и обмену опытом кластерной политики. А также в рамках интеграционных процессов БРИКС, ШОС и других объединений.

Специальную работу по формированию единого понятийного аппарата рекомендуется инициировать на уровне межведомственных взаимодействий федеральных и региональных органов власти.

Следует разработать и внедрить порядок, предписывающий обязательную увязку планов развития объектов ИИ со стратегиями, программами и планами, определяющими направления инновационного развития Российской Федерации, утвержденными на федеральном уровне.

2. Реформировать систему оценки эффективности государственной инновационной политики.

На основе нового понятийного аппарата необходимо обновить Стратегию инновационного развития Российской Федерации до 2020 года и переопределить в ней требования к развитию инфраструктуры для инноваций, в том числе введя понятие инновационной экосистемы как объекта управления.

Необходимо разработать систему оценки эффективности мероприятий, направленных на развитие инновационной экосистемы, как в части развития отдельных объектов инфраструктуры, так и в части мероприятий, не направленных на развитие инфраструктуры и основных фондов в целом.

3. Повысить управляемость и прозрачность финансирования созданных объектов ИИ.

Для этого в расходовании бюджетных средств на ИИ необходимо перейти к формированию реестров, регламентов и стандартной отчетности о результатах деятельности, в том числе о предоставлении типовых услуг. Объекты ИИ должны иметь право расходовать бюджетные средства только в том случае, когда расходование бюджетных средств будет соответствовать объему предоставляемых услуг. Также финансирование может выделяться на проектную деятельность объектов ИИ, которую невозможно обосновать в языке услуг. Но в этом случае должно быть внедрено требование по стандартной отчетности и по сертификации объектов ИИ.

Необходимо выполнить аудит результатов деятельности уже созданных объектов ИИ и осуществить коррекцию планов их развития. В том числе, в части развития технологических платформ рекомендуется перейти к внедрению моделей формирования так называемых многосторонних рынков, для которых характерно: наличие двух или более различных сторон (групп) участников (как производителей, так и пользователей); наличие посредника для обеспечения непосредственного взаимодействия участников различных сторон и обеспечения сетевых эффектов, создаваемых на одной стороне для другой стороны. Технологические платформы должны формировать условия для масштабной экспансии российских товаров и услуг на мировые рынки.

Следует определить направления дальнейшего развития инновационных территориальных кластеров, инжиниринговых центров и иных объектов ИИ. Возможно, ориентиром в формировании приоритетов их развития станет разрабатываемая в настоящее время Национальная технологическая инициатива.

Leave a Comment